入围“国字号”试验区 嘉湖一体站上了“新风口”

3/23/21浙江日报

    历来联系紧密的嘉兴和湖州,眼下又要携手做一件大事——用3年时间,建成全国城乡融合发展的示范样本。

  日前,作为11个国家城乡融合发展试验区之一,浙江嘉湖片区实施方案正式获批。计划到2025年,试验区在健全进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、探索建立农村集体经营性建设用地入市制度等五大领域取得重大突破,城乡居民可支配收入保持全国前列,城乡差距持续缩小,常住人口城镇化率达到70%。

  相较以往,此次设立的国家城乡融合发展试验区有何特别之处,嘉湖片区因何入选?面向新目标,两市如何改革创新,缩小城乡发展差距和居民生活水平差距?借助这一契机,嘉湖一体化发展能否迎来“新风口”?浙江北部,一场致力于重塑城乡关系、推进共同富裕的实验,已拉开序幕。

  率先破题

  勇涉改革“深水区”

  从安吉县城出发,向灵峰街道行进,宽阔的柏油马路引领记者到达大竹园村。老屋自然朴实,新房错落有致,看得见山,也望得见水。幼儿园、居家照料中心、卫生服务站等基础设施配套,以及全县域覆盖、统一标准的垃圾分类、污水处理等公共服务,更让诗意栖居变为可能。

  村民俞亚琴告诉记者,近年来,村里农地、闲置房屋,已交由村集体统一流转给工商资本,现代农业园区发展壮大,“乡旅梦工厂”民宿餐饮项目投入运营。如今,村里年轻人除了到城里打工这条路,也能选择留在村里居住、就业、创业。去年底,大竹园村人均收入已近4万元。

  这个几乎看不出城乡边界的村庄展现出的,正是嘉湖地区城乡融合发展的普遍图景——从居住、养老到医疗、教育,人们对美好生活的向往正在被一一满足,乡村产业发展迅速,居民在城乡之间自由迁徙。

  以判断城乡融合程度的重要指标——收入衡量,2020年嘉兴、湖州城乡居民收入比分别为1.61比1、1.66比1,均衡度高于全省平均水平1.96比1。“浙江是全国城乡差距最小的省份,嘉湖又是省内城乡差距最小的地区,在保持经济较快速度发展的基础上,基本实现了城乡产业、基础设施、公共服务等协调发展,达到了高水平均衡状态。”参与实施方案编制的专家、省发展规划研究院高级工程师王辰说,这一成果,与嘉湖多年积累的改革优势密切相关。

  德清县公共资源交易中心,记录下了浙江集体土地入市落下的第一槌。2015年9月8日,洛舍镇砂村村民林国祥以1150万元的价格,成功竞得20亩村级集体土地40年使用权,用于商业服务业开发。

  “这一槌,全面激活了农村土地市场,为城乡协同发展创造可能。”德清发改委相关负责人介绍,此后,县里围绕“哪些地入市”“钱怎么分”等核心问题开展制度设计,一系列创新做法被新修正的《土地管理法》吸收采纳。截至2020年10月,德清农村集体经营性建设用地已入市255宗,成交总额6.03亿元,其中村集体收益4.82亿元,基本实现与城镇建设用地同价同权、同等抵押。

  与“农地入市”同步,嘉兴市国家新型城镇化综合试点、湖州国家现代农业示范区、海盐农村改革试验区、长兴农村“两权”抵押贷款试点等多项国家级、省级改革任务,也取得一系列成果。

  目前,嘉湖片区全面完成农村集体资产确权和农村集体经济股份制改革,农村产权确权、赋权、活权工作走在前列,并全面实施新居民居住证制度,依附在户口性质上的医疗、就业等差别待遇逐步消除,城乡医联(共)体、全国义务教育发展基本均衡县(区)实现全覆盖。

  但眼下,城乡融合改革正步入“深水区”。“如‘农地入市’,受现行法律、政策限制,大部分成果还不能在全国范围内复制推广。”王辰告诉记者,此次部署国家城乡融合发展试验区建设,国家层面共11项任务,分解到嘉湖片区的有5项,包括建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、搭建城乡产业协同发展平台、建立生态产品价值实现机制、建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制,“这一安排,充分考虑了地方特色和实践,最终目的正是聚焦重点领域和关键环节,赋予更大的改革授权,率先形成一批可复制、利修法的典型经验”。

  “纵观其他10个国家试验区,嘉湖城乡融合发展基础更好、起点更高,老百姓对城乡公共服务均等化、乡村全面发展等方面也有更高期待。”省发改委城镇处副处长方少华说,借助国家试点,嘉湖能将一直想推、但又无法推下去的重要改革大胆干起来,在户籍制度改革、城乡产业协同发展等方面率先破题。

  从“有”到“好”

  让资源自由流动

  翻阅嘉湖试验区实施方案,一项特别设计,引人注目。

  区别于以往仅一个总方案,此次嘉湖两地12个县(市、区)均有分方案,任务各有侧重。例如安吉,在建立“进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度”“城乡基本公共服务均等化发展体制机制”两方面,只需落实片区总目标,生态产品价值实现机制等方面则需重点突破。也就是说,未来3年内,他们必须构建一套县域生态产品价值核算、交易、补偿、金融、监管、考核体系,率先破解乡村生态优势向经济优势转化不充分问题。

  “分方案更加细化、具体,既保持上下协同一致,又避免上下一般粗,有利于探索县域个性化解法。”王辰介绍,这也充分体现了2020年中央农村工作会议“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”的要求。

  观察全国城镇化进程,不少“县域单元”面临“进退失据”窘境:一方面,随着都市经济发展,资金、技术、信息、市场等优质要素,教育、医疗、文化等服务资源,不断向大城市集聚,县域引才难、产业升级也难;另一方面,面对大城市竞争的无力感,让一些县(市、区)走向极端,全域优势资源向城区集中,内部出现“单极化”现象。

  2020年,作为嘉兴主城区,南湖区城乡融合发展成绩亮眼:居民收入比缩小至1.50比1,成为全国城乡发展最均衡的地区之一。但新丰镇竹林村村民朱国民仍对乡村与社区差异感受明显,“医院、学校都有,但水平不一样。”

  当下,教育、医疗、养老质量,已经成为决定人口流动方向的重要因素。农村基础设施和公共服务配置,究竟如何实现从“有”到“好”的转变?

  对此,南湖区提出了一系列具象指标,包括“做大2个医联体”“做强7个名校集团和11个城乡学校共同体”“确保财政性学前教育经费投入占同级财政性教育经费投入不低于5%”等,以逐步消除公共服务领域的差别化待遇。“这对提高县域配置资源效率和能力,构建县域内良性循环的发展新格局,具有重要意义。”王辰认为。

  在浙江清华长三角研究院新经济发展研究中心主任卓勇良看来,一个地区城乡融合发展水平,既看城市资源向乡村倾斜、输送的力度,也取决于城乡要素资源能否自由流动、平等交换,“比如城乡人口迁徙方面,不仅要让想进城的农民可以进城,还要让想入乡的城里人进得去乡,试验区的探索可以更加大胆。”

  这无疑对户籍制度改革、乡村产业发展水平等,都提出了更高要求。在专家对试验区建设方向解读中,记者听到不少新动向。

  在推进农业转移人口市民化方面,嘉湖片区将全面取消落户限制,同时还创造性提出了“人、钱、地”双挂钩的系统改革思路。也就是说,未来,农户的土地承包权、宅基地使用权、集体经济收益分配等权益,不仅不会随户籍转移而丢失,还能通过抵押、担保、有偿退出等变现、活化。同时,进城落户农民还将享受到与城市居民同等的公共服务待遇,真正赋予每位居民自由迁徙、自由选择的权力。

  为提升乡村对城市人口吸引力,嘉湖两地也将一改以往“撒胡椒面”做法,将“城乡共同体”作为基础设施、公共服务、业态布局的内在逻辑,谋划了南太湖高新技术产业园、嘉兴秀水新区、南湖农业经济开发区等6大城乡产业协同发展平台,为科技、人才“两返”构筑阵地,更为乡村发展注入动能。

  从消除城乡待遇差距,到打开城乡互动通道,再到逐步实现城乡共存共荣,嘉湖试验区的新图景,值得期待。

  合作互补

  一体化“1+1>2”

  如果说城乡融合发展是试验区的第一关键词,那另一个关键词便指向嘉湖一体化。

  早在2019年,我省大湾区规划建设过程中,就提出了嘉湖一体化发展,2020年省政府工作报告中,再次提到启动实施杭绍甬、甬舟、嘉湖、衢丽花园城市群一体化行动,加快推进城市群同城化。

  两年来,嘉湖两地共推数字经济、旅游会展协同发展,共谋嘉湖城际、水乡旅游线,共建“练市—乌镇”一体化合作先行区,一体化发展迈入纵深推进新阶段。数据显示,2020年,嘉兴实现地区生产总值5509.5亿元,湖州实现地区生产总值3201.4亿元,两地合计经济总量仅次于杭州、宁波。

  但放眼全省,杭绍台高速先行段通车,杭绍城际铁路试跑,杭绍台铁路铺轨,绍兴与杭州时空距离明显拉近;甬舟铁路开工,甬舟一体化迈入新阶段;衢州、丽水同为大花园核心区,绿色高质量一体化发展有声有色……与此相比,嘉湖联动,动静不大。2020年两市经济总量占全省比重为13.5%,相比2019年下降0.1个百分点。

  有专家认为,嘉湖一体化进展偏慢,主要有两大原因,一是缺少能够带动周边发展的高能级城市,二是两者存在能级差距,找到发展契合点难度较大。“嘉湖全域入选国家试验区,就是一个新契机。通过整体部署改革创新、协同推进城乡融合,两地或能找到合作发展、互利双赢的密码。”卓勇良说,一体化发展能否迈出实质性步伐,关键在于能否建立跨区域利益共享机制。

  采访中,多位专家表示,将一些县域成熟改革成果运用于整个嘉湖片区,推动人、钱、物等各类资源在更大范围流动,建立两地协同的要素交易平台,或是破解跨区域合作障碍的有效路径。

  “农地入市”改革,就是其中一例。“我们充分吸纳县域经验,对集体经营性建设用地入市主体、来源、规则、收益分配方式等进行了明确。未来3年,嘉湖两地将依据这些方向,共同探索破解‘谁来入’‘哪些地入’‘怎么入’‘收益怎么分’等核心问题。”王辰告诉记者,改革如能顺利推进,嘉湖片区将建立起一套同权同价、流转顺畅、收益共享的“农地入市”制度体系,并在全国率先形成城乡统一的建设用地市场。

  “除了在改革思路上相互借鉴、共同推进,嘉湖两市在基础设施布局、产业协同发展等方面联系也会更加紧密,形成合作、互补新局面。”方少华说,届时,上海的优质医疗资源、产业发展优势,也能加快“传导”至湖州,助力提升城市发展能级。

  记者了解到,接下来,省发改委将牵头建立城乡融合发展工作联席会议制度,省农业农村厅等省级有关部门和嘉兴、湖州市政府作为成员单位,协调推进嘉湖居住证互认制度、公共服务同城化等事项。此外,两市还计划共同设立专项资金,用于支持城乡融合发展典型项目建设。

  可以预见,借助城乡融合发展的能量,嘉湖一体化发展必将产生“1+1>2”效应。


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